当前推行工程量清单计价中存在的

问题以及对策建议

重庆市建设工程造价管理总站 朱庆十

摘要：

    工程量清单计价在重庆市已推行了三年多了，但就目前实际应用情况的调查来看，并不十分理想。由于《计价规范》的不完善，缺少与之相适应的合同文件、评标定标办法等，因而应用中存在着一些不容忽视的问题。本文将根据对重庆市应用工程量清单计价情况的调查，对存在的问题进行分析，同时提出相应的改进意见。

    关键词：工程量清单计价存在问题对策

    根据建设部的布暑，我市从2003年7月1日开始推行国家标准《建设工程工程量清单计价规范》(GB50500—2003)(以下称《计价规范》)的应用，并出台了相应的《重庆市建设工程工程量清单计价实施细则(试行)》。但实施三年多来，实际的应用效果和应用的范围却不尽理想。众所周知，在建设行业推行工程量清单计价的目的，是为了适应我国经济体制改革的需要、是为了促进建筑业市场化的需要，有利于节约工程投资、有利于推动企业提高自身管理水平和企业间的公平竞争、有利于降低社会成本，提高工作效率、有利于实现与国际惯例接轨，同时，有利于廉政建设，规范招标运作等。无疑，工程量清单计价是适应市场需求并能够有效地促进市场竞争的工程造价计价方法。但由于所制订的《计价规范》的局限，以及相应的配套依据的缺失等因素，在实际的应用中存在着许多的不便，从而导致发承包双方都缺少应用清单计价的积极性．本文将通过对重庆市工程量清单计价应用情况的调查，以及建设、施工单位和咨询单位等针对清单计价提出的相关问题，说明目前《计价规范》存在的不足并提出相应的解决方案。

    一.重庆市工程量清单计价的现状

    近两年，我们对重庆市应用工程量清单计价的项目数量进行了调查统计，实行工程量清单计价的项目已占全市在建项目总数的一定比例。另据招标部门统计，按《计价规范》规定，应当实行清单计价的项目也基本实行了清单计价招标。从统计的情况看，推广和应用清单计价招标在项目数量上还是达到了一定的成果。但是，从更深一步的调查情况来看，应用清单计价的效果却并不十分理想。如果不是强制要求，招标人和投标人都不太愿意采用这一计价方式。一些已经达到大中型项目标准的工程，由于分解成土建、安装、装饰分别进行招标，降低了每个合同的总价，从而没有采用清单计价招标。已按清单计价签订合同的工程，因合同不规范、不全面、不公平，合同实施过程中产生的工程变更、工程量增减、物价大幅度上涨等都无法按合同的规定解决，导致合同争议问题增多。另外，现行工程量清单计价招标的评标定标办法不适合工程量清单计价，无法促进和规范合理的价格竞争，往往导致恶意低价投标或投标人窜通抬价的情况发生。目前这些问题一定程度上制约了工程量清单计价方法的推广，业主和承包人也都缺乏主动应用清单计价方法的积极性。

    二.建设、施工、咨询单位及相关管理机构的意见

    针对存在的问题，我们组织了重庆市相关建设、施工单位、咨询单位以及部分管理机构就工程量清单计价有关问题进行了座谈。大家就推行工程量清单计价以来出现的相关问题进行了交流。主要问题按原始记录归结如下(一些重复的意见已删去)：

    ·由招标人士导的招标文件、合同条款违背“规范”和重庆市“实施细则”的规定。如要求必须按招标人提供的清单数量报价，并且按总价包干，结算时量价不作调整。这样中标后如清单工程量计算错误就不可能进行调整了。这显然对施工单位不公平。例如有一个项目，实际的钢材数量为370吨，而招标人计算的清单数量只有300吨。因此，清单计价采用工程量和总价包干的方式是不合理的。

    ·合同中没有因物价涨落进行调价的规定。如钢材大幅度涨价、政府关闭重庆主城区石场引起碎石价格大幅上涨等，施工单位无依据要求调价，也无法承受如此因政策法规变化引起的大幅度涨价造成的亏损。

    ·规范中的编码和项目设置没有定额方便。

    ·建议采用与规范配套使用的完整、全面的标准合同格式。

    ·规范中的某些措施费用不应单列，某些与实体项目有关联的施工措施费用应摊入实体项目单价中为好。

    ·规费和税金单列不方便、且也无必要，应包括在综合单价中。

    ·招标人担心清单计价会出现投标人串通抬价的情况。

    ·招标文件和合同条款对于清单计价是非常重要的，因此相关管理部门应严格审查，使其公平合理。

    ·合同中必须规定工程量应按设计和实际完成的数量进行调整。

    ·工程清单计价应有合理、科学的评标办法与之配套方可促进投标人之间的竞争。合理低价到底应如何认定是评标的关键。

    ·模板和脚手架等措施费用项目应当可以调整，应随工程量的变化而变化。

    ·合同中应当有具体的材料价格调价计算方法。

    ·因设计无法跟上施工的速度，清单编制困难。

    ·清单计价的关键还是招标文件和合同条款的规范化。清单与招标文件、合同条款的结合是清单计价的关键。

    ·由于前期设计不完善、招标文件不完善造成工程造价突破招标价。

    ·由于大中型项目不多，某些远郊区县管理的项目无一个实行清单计价招标。

    ·合同风险、履约担保、支付担保及价格调整等在合同中无明确的规定。

    ·合理投标价的界定困难。

    ·规范中土石方工程的项目化分太细，不好操作。

    ·业主认为编制清单和相关招标文件困难。

    ·对执行清单计价的管理，特别是相关招标文件、合同条款的管理由哪个部门负责?是造价站?还是招标办?谁来监督“规范”的实施?建设部能否明确规定。

    ·建议建设部应编制完善、全面的招标文件、合同条款和技术规范范本与“规范”配套使用。

    ·规范使用不方便，应当简化清单《计价规范》。

    ·应针对不同的专业工程编制标准的“工程技术规范”，计算规则应单独放在“技术规范”中说明，不要放在《计价规范》中。

    ·审计单位不知清单计价以什么为依据审查单价和费用。

    三.存在的主要问题分析

    根据上述意见内容，我们可归纳为目前的清单计价存在着招标文件和合同条款不配套评标方法不适合清单计价以及《计价规范》本身的不完备和使用不方便等几个主要问题。

    (一)招标文件和合同条款与《计价规范》不配套的问题

    概括地说，“清单计价”是一种市场化的计价方法，其实质并不是“工程量清单”本身，“清单”仅仅是一种计价的表现形式、只是实现这种方法的一个载体而已。换句话说，我们长期使用的“定额计价”同样可以编制成工程量清单的形式，它同样可以成为一种以定额原则计价的“工程量清单计价”。但这并不是我们计价体制改革和目的，而我们所要寻求的是一种市场化的计价方法，是真正由市场确定价格的一种计价的机制，而真正能够有效地规范市场价格的“规范”只有经济合同(包括全部的招标文件、合同条款和工程量清单)。因此，我们可以认为“工程量清单计价”的核心是“合同计价”，清单只是合同的组成部份之一，不同的合同基础会产生不同的清单单价。只有规范而完善的合同文件才能使“工程量清单计价”具有可操作性。

    但是，目前的《计价规范》仅包括了清单的项目划分、计算规则以及清单格式，只是在形式上对清单计价进行了规范。而计价的核心内容—合同文件却没有较为具体的详细规定。试想一下，如果我们将目前我们所使用的定额中的子目设置、工作内容描述以及工程量计算规则甚至包括定额说明中的内容摘录出来，同样可以形成一个“工程量清单计价规范”，某种意义上来说，这套“规范”可能还更具有可操作性，因为定额说明中的内容比现行《计价规范》对子目(分部分项工程)的说明更清楚一些。与推行清单计价的目的相反，目前某些省市，为了大家清单计价的方便，已经编制出了与《计价规范》子目划分一一对应的清单计价定额，这相当于绕了一大圈后，又回到了另一种形式的定额计价。 为什么目前甲乙双方都消极地采用这一计价方式而更愿意采用定额计价呢?原因应当是清楚的。现行《计价规范》仅仅规定了清单项目划分原则和计算规则，而许多涉及计价行为的合同因素，如进度款支付方法、时限、结算的方法和时限、工程变更的计价、工程索赔、价格上涨和调整、工程担保、风险责任等都没有规范起来，一旦由业主主导的招标文件和合同条款不完善、不公平，则会使甲乙双方都难以操作．但对于原有的定额计价方式来说，即使合同条款不完善，也不会存在这样的问题，因为定额计价不是以合同为依据，而是以定额为依据的，而且造价管理部门可随时发布相关的计价文件来规范计价行为，适时调整定额价格。同时甲乙双方一般都在合同中约定“工程造价结算按定额和其相关配套文件执行”。而现行的清单计价“规范”却做不到这一点。

    “清单计价”是一种市场化的计价方法，笔者认为“清单计价”的实质就是“合同定价”，并不是“清单定价”，“清单”只是价格的载体和表现形式而已，合同才是清单计价的核心，清单计价必须以合同文件为依据，两者不可分割．有一个好的施工合同标准文本是建设双方以及有关方面管好工程，明确界定有关各方责任、义务、权益的重要保证，也是保证清单计价顺利执行的前提。这时如果没有一套强制执行的规范化的标准合同文件与现行《计价规范》配套执行，则必然出现上述问题。

    (二)评标方法不适合清单计价的问题

    要完全实现推行工程量清单计价的初衷，即“企业自主定价，市场形成价格”，就必须要有能促进企业合理竞争的评标、定标办法，也就是说要运用优胜劣汰的市场竞争机制来评价和选择中标人。而目前我们运用的评标定标办法的竞争机制是不规范的。主要体现在：第一，采用抽签的方法限制投标人的数量。第二，在评标定标中普遍采用非市场经济的方法选择中标人。如仍存在强化标底的趋向，以标底来确定投标报价的有效范围、采用统计评标(加权平均)等方法确定中标人。这些不规范的选择投标人的方法，严重制约着投标人的行为，不规范的竞争机制必然产生不规范的清单计价。

    《招标投标法》第三十三条规定：“投标人不得以低于成本价的报价竟标”；第四十一条规定中标人的投标应符合“满足招标文件的实质性要求，并经评审的投标价格最低：但是投标价低于成本价除外”。因此“经评审的最低投标价法”应当作为实行工程量清单计价招标的工程的评标定标办法，其操作程序在七部委第12号令中已有规定。但是，目前重庆市的工程量清单计价评标办法还达不到这一点．目前所采用的方法是首先由评标委员会对各投标人的投标总价判断是否合理，然后对合理的报价进行排序，最低价得50分，其它低于合理最低价的得0分，高于最低价1％则扣1分；之后再对不少于10个主要清单单价、不少于5个措施项目、不少于10项材料价格以及其它项目进行评价打分，方法是先去掉一个最低和最高价后再平均所有投标人的同一项报价作为基准价，凡接近平均价者得高分，高于或低于平均价者则扣分；最后得分最高者为中标人。可以看出，这种评标方法本身就是一个矛盾体，也就是报出了合理最低总价的投标人，有极大可能得不到最高分。这实际上不利于投标人的合理竞争，也不符合《招标投标法》所规定的“经评审的投标价各最低”的要求。同时也违背了推行工程量清单计价的初衷—企业自主定价，市场形成价格。

    关于投标报价能不能低于成本竟标，这里指的成本是投标人自身的成本。实际的操作过程中，由于投标人成本的不确定性，评定是否低于成本由评标委员会针对每个分项进行认真分析看是否能保证工程质量，是否有偷工减料，是否采用不平衡报价，是否采用新工艺、新材料、新方法等再下结论。但这一操作在实际应用中很难掌握，因此可能出现恶意低价者中标，也可能出现投标人串通抬标的情况发生。因此，目前不仅管理部门担心“经评审的最低投标价法”的适用性，而且招标人也担心无法控制评标的合理性。

    实行清单计价必须有科学合理的评标办法才能达到效果。因此，建设部应当制订与工程量清单计价相适应的全国统一的具有市场机制的评标定标办法才能有利于工程量清单计价招标。

    (三)《计价规范》本身不完备、使用不便的问题

    从上述有关单位反映的情况来看，《计价规范》本身还存在一定的问题。主要表现在项目编码位数太多、清单项目划分太细、项目特征描述太细、措施项目的划分不合理以及强制使用的工程标准太高等问题。这些都是制约清单计价推广应用的障碍。

    1.项目编码位数太多造成编码复杂

    项目编码采用12位数字，实际上是没有必要的，反而增加编码的难度，难以记住。实际上，总共6位数四级编码就足够了。如采用下面的6位数编码，笔者认为足够满足编制清单的需要。

    第一位：表示各种不同的专业工程，如用0~9来表示，可以表示10种不同的专业工程。按现在规范中的五个专业内容则使用1~5数字编码就够了，不可能超过10，因此一位数足够了。

    第二、三位：用来表示分部工程。

    第四、五位：用来表示分项工程。

    第六位：用来表示清单项目。

    例如：实心砖墙，现行规范中的编码为：

    010302001001

    如采用六位数编码则可编为：

    10302X

    如：

    10302175#浆砌灰砂砖实心墙

    10302250#浆砌灰砂砖实心墙

    捎谝桓龉こ滔钅恐胁豢赡艹鱿质忠陨喜煌卣鞯氖敌那剑宰詈笠晃惶卣鞅嗦胫恍枰晃皇愎涣恕Ｆ渌南钅恳餐豢赡茉谝桓龉こ讨杏惺忠陨系牟煌卣鞒鱿衷谝桓龉こ讨小?/p> 同样，其它砖墙可编码为：

    103031空斗墙

    103041空花墙

    只要能区分不同的项目，编码的位数应当是越少越好，这样也不易出错、更容易记住。

    2.项目特征描述的内容太细

    没有必要将项目特征描述太细，因为清单是以全部招标文件和设计图纸及技术规范为依据的，详细的特征信息应当在其它合同文件和设计图纸中反映。如过细的描述项目特征，则编制的清单项目就太多了，不适用。项目的特征在设计图上应当明确。或者如有“技术规范”的话，应同时在技术规范中详细地描述，用来指导投标人报价时参考这些特征计算组成综合单价。例如“实心砖墙”项目，结算时只要是同一砂浆标号和同样的砖砌筑的实心砖墙，不管其高度、厚度等怎样都按这一综合单价计价，这样，就简化了计量和结算的过程。

    3.清单项目划分过细

    清单项目划分的原则应当遵循划分清晰、简洁、概括，便于投标报价、计量和支付。过细的清单项目划分，甚至比定额还细，这是不科学的，将会给清单编制、计价和计量工作带来很大的困难。建议，在对计价没有影响的情况下，清单项目越综合越好，项目越少越好，笔者认为应当比概算定额的项目划分综合的工作内容更多一些。

    例如：市政工程的“挖沟槽土方”项目，“规范”中要求描述“土壤类别”，“挖土深度”。如果土壤类别有三种(I、Ⅱ、Ⅲ类)，设计的挖土深度有三种，那么，理论上就要编制9个挖沟槽土方的项目，这样做是没有必要的，反而带来编制清单和计量时的麻烦。《计价规范》中的项目化分要求比预算定额项目化分还要细，例如，定额只有按挖土深度分子目，而没有按土壤类别分子目。如果是这样细地划分清单项目，何必要编制现行《计价规范》，按定额子目列清单项目更方便适用一些。过细的清单项目划分不利于现场的计量，试问，在现场如何简单地界定I、Ⅱ、Ⅲ类土的分界线?同理，石方如果分类的话，那么计量时又如何在现场界定不同石质的分界线?会造成许多人为的计量障碍。因此，应当只划分土方和石方两个项目，深度也不需要在清单中描述，由投标人根据设计深度、宽度和不同地质情况(土石类别比例)自行计算各自所占比例，从而组成挖沟槽土方或石方的加权综合单价。结算时只计算土方量多少、石方量多少(土方和石方的分界线是很容易在现场界定的)，套用综合单价即可，减少了现场界定土石方分类界线的困难。

    4.措施项目划分不合理

    规范中规定将所谓的“非实体”项目划分为“措施项目”，且在措施项目清单中只列出合价，这种划分方法和清单格式也不尽合理，更不利于计量。如果非实体定为措施项目，那么土石方工程是属于实体还是非实体?笔者认为土石方工程就是非实体工程，规范为什么又不将其化为措施项目呢?我们应当以计价和计量均方便为原则进行项目的划分，而不必去考虑“实体”或“非实体”的问题。也许规范的初衷是考虑只有非实体项目才可以竞争，所以将其划分为“措施项目”。但实体项目就不可以竞争了吗?回答应当是否定的。试想一下，对于一个实体项目而言(如砼浇筑)，不同的施工企业，由于其管理水平、技术水平、劳动力水平及设备能力不一样，其在砼浇筑中所消耗的人工、材料、机械及管理费用都是不同的，既然存在差距，就意为着可以竞争。

    综上所述，笔者认为凡是与实体项目有关的措施费项目最好不要单列(即使要单列，也应列出单位、数量、单价、合价等)，这不利于计量和支付，且根本没有必要。最好要求分摊在各相应的实体项目之中，这样有利于计量。只有那些独立于实体项目的属于开办费用的措施费或成本固定的措施费才有必要单列。例如，夜间施工、二次搬运、施工便道、模板和脚手架等措施费用是随着实体项目的增减而变化的，一旦出现设计变更，如何进行调整?如果采用包干使用，则对甲乙双方都是不公平的。如实体项目数量增加，对承包人不公平，如实体项目数量减少，则对业主也不公平。

    措施费项目清单，最好与“分部分项”清单格式一样，因有些与实体项目相关的措施费项目如列出单位、数量、单价等是有利于今后的计价和工程变更的调整的。

    5.《计价规范》规定的清单计价实用范围应调整

    《计价规范》规定“大中”型项目才强制采用清单计价，那么大中型项目如何界定?如按原国家计委的规定，3000万以上才属大中型项目，则许多政府投资工程都可不采用清单计价，这也是影响清单计价推广的重要原因。目前，即使已经达到大中型标准的工程，一些招标人都采取将土建、安装、装饰等工程分别进行招标的方法以避免采用清单计价进行招标。为使强制性标准能够有效地执行，规范中是否应当这样明确：凡国有投资工程必须实行招标的就应强制实行清单计价招标。

    四.解决问题的方法及建议

    (一)制订完整的工程量清单计价招标文件范本，实现“政府宏观调控”的目的 实行定额计价时，造价管理机构主要是通过制订和维护定额来进行造价控制和管理，那么，实行清单计价时，造价管理机构就应当制订一套完整的合同文件来实现“政府宏观调控”的目的。因此，建议制订一套完整的“工程量清单计价招标文件范本”，包括的主要内容为投标人需知、合同条款、工程技术规范(按不同的专业工程分别编制)和工程量清单。另外，再以七部委12号令中规定的“经评审的最低投标价法”的评审程序为原则，制定一套与工程量清单计价相适应的、有详细评审程序和评审表格的“评标指南”。同时，全面修改简化现行《计价规范》形成新的“清单项目划分标准和工程量计算规则”，然后将这三个主要文件作为一套“工程量清单计价规范”发布并在国有投资工程的招标中强制执行。 通过形成上述包括了《建设工程工程量清单计价招标文件范本》、《建设工程工程量清单计价招标评标指南》和《建设工程工程量清单项目划分标准和工程量计算规则》等三部分内容的新的《建设工程工程量清单计价规范》，并将其作为国家规范性标准在国有投资或国有投资为主的建设项目中强制使用，就可达到实现有效规范工程量清单计价、招标评标活动和工程施工过程中的合同管理等目的。 采用包括了招投标需知、合同条款、技术规范及工程量清单等内容的标准的招标文件范本，可将法律、法规所规定的相关内容编入其中，一旦合同签订就成为合同的组成内容，业主和承包人都必须执行，避免不能有效执行法律、法规的情况发生。这样就可有效地规范业主、招标代理、投标人的招投标行为，避免目前由业主主导的合同的不公正、不全面的问题，同时，也可方便业主或招标代理机构编制招标文件以及投标人编制规范的投标文件，也有利于招标监督机构贯彻法律、法规对招标文件进行备案管理。更为重要的是可有效地、公平地规范工程施工过程中的一切施工活动，包括业主的责任义务、承包商的责任义务、工程款支付时限、工程结算的审查和支付，工程设计变更的确认和计价、工程索赔的依据及程序、工程风险的分担、合同价格的调整、工程履约担保、工程保险以及合同争议问题的解决程序等等，甚至国家对落实民工工资、劳动生活条件、卫生安全等的有关规定都可列入合同中进行规范。 采用了标准的工程技术规范，可以详细地描述工程内容和范围、材料的规格、品种和质量要求、施工方法和工程质量标准、安全文明施工要求、环境保护要求、计量方法和支付方法等，同时也包括了对清单项目特征和内容的更为详细说明。 采用了规范化的、公平、公正的合同条款，一旦甲乙双方发生经济纠纷，也能有明确的依据可查，方便争议问题的尽快解决，避免社会矛盾和不安定因素的产生。

    采用了标准的评标指南，可对“经评审的最低投标价”规定具体的评审操作程序和合理低价的认定标准，从而帮助评标委员会有效地认定合理最低价，以避免恶意低价和串标行为的发生。采用标准的评标表格，将使评标过程标准化程序化，既有利于招标监督机构的监管，也有利于评标软件的开发，为实现电子评标奠定基础。

    (二)借鉴国际先进经验和方法，真正实现与国际惯例接轨

    国际上影响比较大的合同模式如FIDIC合同条件、英国的ICE合同条件以及相应的价格形成机制，都是成熟的市场经济的先进经验和方法的总结，在世界上得到广泛的推广应用。我国从1982年开始在水电、水利、交通等项目中使用世界银行等国际金融机构贷款而采用FIDIC合同条件，积累了丰富成熟的经验，取得良好的效果。如交通部2003年版《公路工程国内招标文件范本》就是一个比较适合市场经济规则的“工程量清单计价”的规范，它较好地将国际经验与中国国情有机地结合起来，符合与国际惯例接轨的原则。并且有效地规范了招投标程序、评标定标办法、合同条款、计价原则、支付原则、技术标准以及工程量清单项目划分和计算规则等。笔者建议可将这一范本作为建设系统制订工程量清单计价规范的重要参照文本，全面修订《计价规范》。如今我国加入WTO已五年多了，建筑业的国际化和市场化将大大提高，建筑市场及建筑产品计价方式将面临更大的冲击。因此，借鉴国际先进经验和方法，实现与国际惯例接轨，应对国际挑战，已成为我国造价管理改革的捷径和方向。

    五.结论

    工程量清单计价决不是计价形式上的改变，其实质是政府定价向市场定价的本质上的根本转变。现行《计价规范》基本上可以认为只解决了项目划分和计算规则的问题，而许多涉及项目全过程的计价问题并没有根本解决。清单计价的评标、定标办法也无法促进价格的合理竞争。因此，目前在重庆市许多实行清单计价的工程并没有完全按照清单计价的原则执行，清单计价的方法仍缺乏规范性。在实际应用中产生的上述的诸多的合同争议问题仍难于解决。

    工程量清单计价规范不仅要有项目划分标准和工程量计算规则，更为重要的是要包括强制在国有投资工程中执行的招标文件范本和评标指南等内容。这种包括了三部分内容的强制执行的“计价规范”才是规范工程量清单计价行为的准则。由此形成的工程合同文件才能具有可操作性。因为这一完整的合同文件最终是由甲乙双方签字认可的，具有经济法律效力，受合同法保护，比任何行政管理机构发布的文件更具有约束力。诸如“工程结算管理办法”、“工程担保管理办法”等都可在合同文件中规定和明确，因而都没有必要以文件的形式再出台。这样的更为全面、更为完善的文件，才能使清单计价更能体现“政府宏观调控、企业自主定价、市场形成价格”的原则。