【 信息发布时间：2006-03-06 阅读次数：】 【我要打印】 【关闭】
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编者按: 今年初，建设部建筑市场管理司在深圳市召开工程担保试点城市经验交流与研讨会，了解试点城市在召开“２００５年中国工程担保论坛会”后的工作进展情况，交流试点单位工作经验，研讨试点过程中发现的新问题和解决问题的新思路。本报全文刊登关于工程担保试点城市工作进展情况的报告，以飨读者。 ２００４年８月，建设部颁发了《关于在房地产开发项目中推行工程建设合同担保的若干规定》（试行），要求各地结合实际情况贯彻落实。近两年来，作为清理建设领域拖欠工程款和农民工工资问题的重要长效机制之一，工程担保制度受到愈来愈大的关注。为更好地推进工程担保制度的开展之后又进行了一系列工作。２００５年５月出台了《工程担保合同示范文本》（试行），８月在北京召开“２００５年中国工程担保论坛”和全国工程担保座谈会，１０月选择深圳、厦门等七个城市作为工程担保试点城市，并先后赴天津、四川、厦门、河北、沈阳、陕西做专题调研。２００６年１月，我司在深圳市召开工程担保试点城市经验交流与研讨会，了解试点城市在召开“２００５年中国工程担保论坛”会后的工作进展情况，交流试点单位工作经验，研讨试点过程中发现的新问题和解决问题的新思路。 试点城市的基本情况 深圳市早在１９９６年开始在市政建设工程中试行投标担保和履约担保，如今，工程担保制度作为一项强制性管理措施已经覆盖了全市范围内的所有建设工程。２００１年厦门市开始推行建设工程担保，先后推行投标保证、业主支付和承包履约、招标投标保证、业主支付和承包履约、招标投标风险包干，以及最低控制价风险保证担保等制度。２００２年青岛市正式实施工程担保制度，主要实施投标担保、业主支付担保和承包商履约担保，目前，已覆盖到非政府财政投资以外的所有社会投资项目。２００３年常州市规定凡在市区建设工程项目，工程施工合同金额在１００万元以上的（除政府财政拨款项目须提供财政拨款计划单外），均须提供履约保函。杭州市要求自２００５年５月起，市区范围内工程建设合同造价在１０００万元以上的房地产开发项目和２００万元以上的其他建设项目实行业主支付担保和承包商履约担保。２００３年４月，天津市开始全面实施业主支付和承包商履约担保制度。成都市积极尝试农民工工 资支付保证担保制度和业主支付等工程担保制度。 从上述七个试点城市情况看，虽然进展程度各有不同，但多数城市通过不断加强宣传和培训，制定法规和规范性文件，结合施工许可证发放，合同备案等行政管理的手段，已经初步建立了适合本地情况的工程担保制度。 主要做法和取得的成绩 ——领导重视，加强宣传。汪光焘部长、黄卫副部长在多次会议上关心工程担保工作的进展情况；建筑市场管理司一直把工程担保工作作为司工作重点之一；天津、河北等省建设厅、直辖市建委主要领导对工程担保工作高度关注；各试点城市建设行政主管部门领导也特别支持这项工作，对当地积极推行工程担保工作起到了至关重要的作用。 同时，青岛、天津等试点城市加大宣传培训力度，采用办班讲座、宣传彩页等多种形式宣传工程担保制度，逐步转变市场主体观念，加深其对工程担保制度的理解认识，使许多企业自发选择工程担保的的形式规避风险。 ——广泛调查研究，建立完善制度体系。各地在试行工程担保时进行了广泛深入的调研，逐步推进工程担保制度的法制建设，以法规、规范性文件等形式为本地开展工程担保工作搭建了制度框架。如深圳市先后出台了《深圳经济特区建设工程施工招标投标条例》、《深圳市建设工程担保实施办法》、《关于规范建设工程担保活动有关问题的通知》等法规文件；厦门市发布了《厦门市建筑市场管理若干暂行规定》（市政府令第１０３号）、《厦门市建设与管理局关于建设工程担保若干实施意见》等文件；青岛市发布了《关于实行建设工程担保制度的意见》（市办公厅转发）等文件，还有《常州市建设工程担保实施办法》、《杭州市房地产开发项目工程担保暂行办法》、《天津市建设工程担保办法》等。 ——选择合适的切入口，积极依法推行工程担保。青岛等地在推行工程担保中积极寻求法律依据，以《建筑法》关于申请施工许可证应具备的条件中的“建设资金已经落实”的规定为切入口，要求青岛市除政府财政拨款项目外，所有建设项目在申请领取施工许可证前必须提交业主支付保函。通过施工许可的严格把关，使工程担保得以顺利推行。深圳市２００２年在修订的《深圳经济特区建设工程施工招标投标条例》中规定：“投标人应当在提交投标文件的同时向招标人提交投标担保。……中标人应当在签订工程承包合同时向招标人提交履约担保，招标人应当同时向中标人提供数额等额的工程款支付担保。未提供履约担保或者工程款支付担保的不予颁发施工许可证”。根据该条例授权，２００３年１月１日深圳市建设局制定并实施了《深圳市建设工程担保实施办法》，具体指导和规范工程担保行为。厦门市政府２００２年１１月１５日发布市政府第１０３号《厦门市建筑市场管理若干暂行规定》，以政府规章确立了建设工程担保制度。 ——积极培育工程担保市场，加强对专业担保公司的监管。厦门市对专业担保公司进入工程担保市场，严格规范管理，积极培育扶持，在《关于建设工程担保若干实施意见》中对专业担保公司实行备案制，要求专业担保公司向建设工程交易中心报送担保公司股东构成、营业执照、与厦门当地银行签订业务合作协议情况；明确专业担保公司的担保余额总额不得超过净资产的１０倍，单笔担保余额总额不得超过该公司净资产的５０％；要求专业担保公司建立健全保后监管机制，并对专业担保公司实施建筑市场信用监管；通过强化交易中心的服务职能，加强对专业担保公司的监管，由市、区交易中心建立工程担保统计分析系统，为保函或担保书的查询、统计和管理工作提供服务，并建立专业担保公司工程担保余额台账，供企业查询，并定期向建设行政主管部门报告有关情况。 此外，各试点城市结合建筑市场信用体系建设、保函或担保书原件集中代管等手段，及时研究解决担保额度高、成本大以及提前撤保等新问题。 截止到２００５年１１月底，深圳市共有５０００多项建设工程实行工程担保，涉及施工合同金额７００多亿元，担保金额约２５０多亿元，青岛市共有２１２６项工程实行担保，担保合同金额累计７３．２亿元；常州市共有５８６个项目办理担保手续，中标价约１３０多亿元，担保金额累计６．５９亿元；杭州市共有１４０个项目办理工程担保，合同价格约６０亿元；成都市共办理农民工工资保证金、银行保函、担保公司保证书共计５４２个，金额约５．２４亿元。目前，天津市实行双向担保的达到１００％，按要求实行金融担保９０％以上；厦门市办理施工许可证的所有项目中，应实行保函或担保制度的新建项目１００％按规定办理保函或提交担保，施工合同的履约率大幅度提高，达到８０％以上。 试点中存在的主要问题 通过调查研究，总结各试点城市以及一些试行工程担保制度地区的经验，我们发现在工程担保制度的推行过程中，仍存在以下几点急需解决的问题： ——业主支付担保推行不力。根据我国的现实情况，目前工程担保的重点应当是业主支付担保，但各试点城市中成都尚未开展业主支付担保业务，其他各城市施行业主支付担保的情况也不甚理想，大家普遍反映建筑市场主体地位不平等的问题依然十分突出，业主不愿承担工程款支付保证的责任，凭借强势地位，有的在工程招标中设置苛刻条件，甚至要求投标人必须用现金担保，使工程担保成为变相的承包商垫资；有的迫使建筑企业在中标后，代替业主承担工程款支付担保的费用，将业主的工程担保费用转嫁给建筑业企业。在市场运行不够健康、监管力度不够的情况下，业主施加给建筑业企业的或明或暗的不平等条款，实际上加重了建筑业企业的财务负担，使工程担保流于形式，削弱了工程担保意义。 ——对担保公司的管理存在空白。按照现行管理体制，建设行政主管部门对担保公司没有行政管理职能，缺乏有效的监管手段，无法对其从事工程担保的市场行为进行动态监管，造成了工程担保市场“有进无出”的现象。一些注册资本金仅几百万的担保公司不顾自身实力承揽上亿元乃至几亿元的担保业务，给被担保人增加了风险隐患，还有一些担保公司为扩大市场份额，竞相压价，甚至与业主或施工单位串通搞虚假担保等手段，这些行为不仅干扰了那些有实力、遵纪守法的担保公司的正常业务，也增加了业主、施工企业对担保公司的不信任，对推行工程担保制度产生了不利影响。 ——赔付现象少，影响市场主体对工程担保的认可程度。在我们对工程担保试点城市的调研中了解到开展工程担保的城市中，至今没有发现过一笔赔付。这种现象我们认为是不正常的，造成市场上担保人只收费而不承担任何风险，甚至导致一些不具备实力的企业和个人盲目注册成立担保公司来抢占市场。因此，一些施工企业认为工程担保制度并未起到应有的作用，反而增加了资金压力，影响了其自觉实行工程担保的积极性。 ——担保费用来源不明确，担保额设定不够合理。现行工程造价中，没有明确工程担保费用，客观上造成了既无投保资金来源，又无投保压力，极大地制约了工程担保制度的推行，特别是对于一些需要进行审计的项目。而目前一些担保公司收费不规范，收费最高的达到担保额的１０％，也严重影响了业主和施工企业办理工程担保的积极性。 此外，大家反映，强制推行工程担保制度需要得到上位法进一步明确支持，担保人市场发育不健全、反担保形式单一，以及建设工程主合同真实性等问题也影响了工程担保制度的进一步推广实行。 下一步工作思路和建议 ——进一步完善相关法律法规，依法推行工程担保制度。通过调研，我们深刻认识到，加强立法、夯实法律基础，制定相关的法规，是推行工程担保制度取得成功的根本保障。现行的《担保法》对工程担保并无明确规定，因此，各试点城市在推进工程担保制度时，都受到了一定的限制。《关于在房地产开发项目中推行建设合同担保的若干规定》（试行）（建市［２００４］１３７号）和《工程担保合同示范文本》（试行）（建市［２００５］７４号对工程担保的实施提出了基本框架，但仅有这部部门规章是不够的。我们建议将工程担保的有关规定写入《建筑法》修正案，这会极大地推动工程担保制度建设。我们将继续大力宣传推广工程担保制度，使社会普遍认识到工程担保制度的重要性和必要性；同时我们将成立课题小组，研究工程担保制度的法理基础，有力保障工程担保制度的顺利推行。 ——培育并规范担保人市场。推行工程担保制度，应当积极培育除银行外的其他具备条件的机构担当担保人，以形成有一定竞争的担保人市场。我们将积极培育和发展专业担保公司，规范其运作，我们拟委托有关协会开展工程担保机构能力评价和市场行为监管办法研究，尽快出台对进入工程领域的担保机构的管理办法；同时研究并建立工程担保信息统计分析系统，用于提高政府监管能力，对于不具备担保能力或担保总额超出担保能力的机构可限制其出具保函或要求其作出联保、再保等安排。 ——及时分析问题和总结经验，加大调研力度。从此次调研的情况来看，各试点城市开展工程担保制度试点工作已经取得了一定的成效，出现的问题具有一定的代表性。我们将认真总结这些城市好的经验和做法，分析推行过程中存在的问题，以指导和推动全国其他地区的试点工作。一方面，加大《关于在房地产开发项目中推行建设合同担保的若干规定》（试行）和《工程担保合同示范文本》（试行）的宣传和培训力度，跟踪其实施效果；另一方面，我们拟适时联合各试点城市主抓这项工作的同志，组成专题调研组，对未发生赔付、业主强势退保等难点问题进行广泛调研和分析，研究解决办法，使全国工程担保工作规范有序进行。 来源：建筑时报 |