城市发展与土地供给和使用的关系

    21世纪中叶我国要实现城市化，这是一个长期的发展过程，不可能一蹴而就，城市化与现代化密不可分，要尊重经济规律，不能盲目搞城市现代化。当前一些城市在建设中盲目提出“做大”城市的口号，追求城市占地规模，城市人口翻番，建大广场、大草坪、大马路等等，实质是对城市发展和城市化、城市现代化的误解。在城市化的进程中，必须以科学发展观统领全过程，合理使用和保护好耕地。

    一、城市发展与城市土地供给出现的问题和建议

    经营城市既是土地管理的新课题，也是城市发展的新思路，政府通过经营城市，将土地有偿使用的收益用于城市基础设施建设，既解决了城建资金不足的矛盾，又可以合理利用土地资源。但是，一些地方在经营城市的过程中，也出现了一些值得关注的问题。

    （一）问题

    一是部分地区城市规划和土地供应失控，导致投资增幅过大，土地供应过量，存在潜在的市场风险。二是不少地方城市建设扩张无度，开发区、大学城遍地开花。三是不少地方政府热衷于土地的低进高出，失地农民的利益受到损害。四是少数城市在地方财政资金紧缺、贷款能力有限的情况下，为筹集资金，过度利用土地资源，将城市规划区内的土地在几年内大量低价出让，造成未来土地收益过早提前使用，未来土地增值大量流失。五是从近几年用地情况和发展势头看，《全国土地利用总体规划纲要》的控制指标很可能要突破。有的城市2010年的建设用地指标在2001年已基本用完。

    （二）原因

    一是有的城市政府将规划、土地管理权限下放到开发区、大学城、科技园和旅游度假区等，出现多头供地、擅自出让土地等问题。二是在县（市）改成城区的过程中，部分地方把主要精力放在“卖土地、引投资、搞建设”上，在具体实施中急于求成，盲目攀比，盲目效仿大城市的建设，具有短期行为的特征。三是政府对存量土地缺乏有效管理，大量已批让出去的土地以及开发企业通过收购、兼并企业新获得的土地，集中投放市场，导致房地产开发的无序扩张。四是现行的土地使用制度具有内在的利益驱动。五是土地所有权转换没有以土地所有权价格为依据，征地与供地的价格双轨制，鼓励了地方政府和用地单位多征多占，客观上造成用地越多，利益越大，部门的福利就越好。六是征地目的和范围没有明确的界定，客观上将公共利益的需要从公共设施、公益事业扩大到了包括非公共利益建设在内的所有用地项目。

    （三）弊端

    一是城市规划难以实施。由于政府未能垄断土地一级市场，城市的建设与开发，很大程度上按照开发商的意图来实施，结果往往与城市规划发生冲突，不仅使规划的旧城成片改造、综合开发的设想难以实现，建设搞了不少，城市整体面貌却改变不大，并对进一步改造增加了难度。二是由开发企业自行招商，使许多土地交易价格偏低，甚至搞暗箱操作，滋生腐败；土地市场无序也造成存量土地流转的不合理，一部分开发商趁机炒卖地皮，导致国有资产大量流失。三是存量土地总体开发不够。由于存量土地未实行统购统销，没有统一的开发规划和计划，使一部分开发前景不理想或开发难度大的地块无人问津，长期闲置。也使一些想通过盘活存量土地解困的企业难以落实脱困措施。

    （四）建议

    （1）抑制片面追求“以地生财”。一些地方政府片面地认为，经营城市就是经营房地产，城市竞争就是地价竞争，片面追求“以地生财”，随意出让、批租国有土地，有的甚至做起了买卖土地的“官倒爷”，低价征用农村集体土地，高价出让、批租，大发横财，而被征用土地的农民却得不到足够的补偿。对于房地产开发商来说，实现利润最大化的最大空间是土地。如果在经营城市土地中管理不当，或放任市场运作，必将出现房地产商的非理性“圈地潮”，出现“房地产泡沫”，影响土地市场的健康运行，甚至危及整个经济的发展。

    （2）抑制商品房的炒作与投机。土地收购储备制度实行以来，房地产的投机行为从土地囤积转向商品房的囤积。少数巨富者把购房（含经济适用房）作为发财的手段。因此政府必须予以制裁和通过税收加以控制。

    （3）控制土地投放总量和用途。一是对开发高档的商品房（含别墅），不仅要以高地价、高税收加以限制，还要从土地供给总量上加以限制；对面向普通百姓的商品房所用土地要适当放宽、价格放低。而普通商品房的开发，也要与城市人口规模、经济基础相适应。二是对于确有需要而又切实可行的工业项目（包括本地自办和招商引资两类），土地供应总量应适当放宽，因为这种项目不仅可增加税收，还可增加就业，是地方经济繁荣和发展的基础。三是要对城市道路两侧土地进行规划控制，纳入政府土地储备。对易于开发、短期内升值预期较大的地块，由政府组织基础设施配套后，以拍卖或招标方式进行熟地出让，使政府成为道路两侧土地升值最大受益者。

    （4）建立规范有序的土地市场，利用市场机制配置土地资源。政府的职责应以对资源的行政配置为主转向以市场配置为主，通过市场的手段提高资源的配置效率，政府作用的重点是维护市场秩序和创造稳定、公平、安全的市场环境。要按照国务院加强行政审批制度改革的要求，切实转变政府职能。政府管理市场的职能主要体现在：管理并界定产权，审批农用地转用数量，调控土地供应总量，编制基准地价，编制出让底价，监管土地市场秩序，制定市场规则等方面，而不插手市场具体事务。

    二、城乡协调发展，节约用地，保护失地农民的利益

    （一）重视“失地农民问题”

    城市的发展需要农村的支持，城乡要协调发展。随着改革开放步伐和城市化、工业化进程的加快，农村土地征用过程中产生的各类矛盾激增，必须妥善处理。

    （二）节约用地，保护耕地

    城市发展要节约用地。要严格控制建设用地供应总量，首先要控制耕地转用总量。遵循供给越大，价格越低这一基本经济规律，通过适当从紧供应土地，确保现有建设用地保值增值，促进城市经济可持续发展。

    （三）征地补偿要合理

    在征地用地时，要妥善做好征地补偿工作。2004年3月5日国务院总理温家宝在第十届全国人民代表大会第二次会议上的《政府工作报告》中指出的，“在农村土地征用中，要严格控制征地规模，依法按规划和程序征地，及时给予农民合理补偿，切实保护农民合法权益。”

    （四）努力解决失去土地的农业人口的出路

    要努力解决失地农民就业、生活、养老保障等问题。特别是因城市发展征用的土地，要逐步提高补偿标准，提倡土地出让收益适当反哺农民，由政府和农民共享。

    三、树立科学发展观，处理好城市发展与土地供给、使用的关系

    （一）以科学发展观为指导

    （1）以人为本。城市发展的目的是为了提高城市居民的生活质量，发展生产。要做到大中小城市体系、城市与农村协调发展。城市的发展既要满足当代人的需求又要考虑子孙后代的生存和发展。要在发展经济的同时，充分考虑环境、资源和生态的承受力，保持人和自然的和谐关系，实现自然资源的持久利用，实现城市经济社会的持久发展。

    （二）履行政府的职责

    政府可在法律法规和上级土地利用总体规划确定的指标范围内决定辖区的土地利用的性质和方向。用好土地规划编制权和组织实施权，对城市土地的供应数量，供地方式，供地方向，地价的确定，收益的使用等都由市县政府决定，市县政府有权采用处置城市土地资产和调控土地市场的方式。城市土地的供给，合理使用和土地市场建设，关键在政府。

    由于土地利用涉及到规划、市政、园林、财政、工业、交通等各个部门，需要城市政府各部门的协调，共同努力做好城市发展与土地的合理供给和使用。

（编者注：本文在编辑过程中，文字上稍作删改）