构建解决农民工工资拖欠的长效机制

    随着我国城镇化建设的加快，农村富余劳动力大批涌入城镇，成为我国城市建设的主力军。然而，进城农民在为城镇建设作出巨大贡献的同时却得不到相应的报酬，农民工工资的拖欠成为一个普遍关注的社会问题。目前，全国欠薪金额的增幅以每年平均超过15%的速度上涨，成为影响农村劳动力向城市转移、农民增收和社会发展的大问题，既损害了农民工的利益，伤害了农民群众的感情，更亵渎了国家法律，损害了政府形象。农民工工资的拖欠问题暴露出了现阶段社会对农民工正当权益的漠视和政府对农民工正当劳动权益维护的缺失。
       
    农民工工资的拖欠是农民工工资问题中一个引人注目的问题，国务院、建设部和各级政府机构都下发相关文件，坚决查处拖欠农民工工资的现象，目前已经取得了一定的效果。根据建设部《关于全国解决拖欠农民工工资问题情况的通报》：截至2004年10月22日，全国2003年以前拖欠的171亿元，已偿付146亿元。然而，农民工工资的拖欠问题是我国二元结构矛盾的一个折射，是我国社会、经济、体制转型中暴露的一个突出问题，真正解决拖欠农民工的工资问题，不是某一项政策或一次运动就可以解决的，需要将长久的治本之策与应急性的治标之策有机结合，采取多种策略，建立长久的有效机制，从根源上防止农民工工资的拖欠问题的产生。
       
    本文从社会系统的角度出发，全面分析农民工工资问题产生的原因，在此基础上提出相关的对策。

拖欠农民工工资的原因

       
    1、直接原因
       
    从农民工工资的来源资金链条上我们可以得到结论：与农民工工资紧密关联的是一条由“业主-总承包商-分包商-施工企业-工头-农民工”等主体构成的资金流向链，在这资金流向链条里，农民工是这链条的末端，其应得工资离资金的源头（也就是这根链条的第一环——业主）最远，链条任何一个环节的断裂都会导致农民工无法得到应有的工资。而在现实社会中，业主拖欠工程款、包工头挪用或私吞农民工工资的情况比比皆是，这就构成了农民工工资拖欠问题的最重要的直接原因。突出表现在以下两个方面。
       
    首先是企业资金不足，投资资金不到位。在建筑行业，许多开发商利用各种手段接近权力资源，从而获得上马项目的机会，但其本身并没有足够的资金，需要银行的贷款和项目完成后的收益才能运转。企业资金的不到位直接导致风险转嫁给农民工，从而形成农民工工资的拖欠。工程款的拖欠是资金流向链条断裂的主要原因，而拖欠工程款的主体里，政府占了相当大的比例。这种现象主要是由某些地方政府片面的政绩评价体系造成的。有些地方政府片面的认为“发展”就是经济的增长，就是城市建设，而大兴土木是刺激经济增长的有效措施，于是，各地政府不顾自身的财力，纷纷借债或赖债建设“政绩工程”和“形象工程”。政府盲目上马项目，导致工程款拖欠，最终会导致农民工无法得到应有的工资。
       
    其次，建筑市场不规范发包、转包现象严重。农民工主要集中在建筑行业，建筑工程的层层转包，产生了大量非法用工主体，资金支付扯皮，责权利不明确，这是造成拖欠农民工工资的主要原因。目前，民工进城务工，大多依托“包工头”，“包工头”从某一项工程中取得部分施工权后，以自然人名义招收民工，由其直接管理，包括工作岗位、工作量、劳动报酬、住宿等。有的包工头从施工单位领取工程款后携款而逃，施工单位以民工不属其管理（施工单位与包工头之间有经济合同，而与民工之间无劳动关系）为由拒绝支付民工工资。拖欠农民工工资的直接原因无外乎是无钱可付和有钱不付两种。“无钱可付”的现象暴露了制度建设的漏洞，而“有钱不付”的现象则反映了社会诚信的缺失。
       
    2、间接原因
       
    当我们把农民工工资的拖欠问题放到整个社会背景中来观察的时候，发现农民工工资拖欠问题具有深刻的社会根源。传统的城乡二元结构并没有彻底的打破，历史文化的沉淀和制度变迁的路径依赖，使得体制外生存的农民工遭遇到城市社会一系列的“身份歧视”，农民工的欠资问题也正是这种社会背景和制度安排下所出现的特定现象。农民工是指具有农村户口，身份却在城镇务工的劳动者，是中国传统户籍制度下的一种特殊身份标志，是中国工业化进程加快和传统户籍制度严重冲突所产生的客观结果。进城务工的农村劳动者之所以被称为农民工，则是他们在现行制度框架下不能取得与拥有城镇户口身份的劳动者平等地位并享受相应权益的标记——这是拖欠农民工工资的深层次原因。
       
    在城乡二元结构体制下，农民工作为一个弱势群体，在面临身份歧视的同时，其合法权益也得不到保障；更为重要的是，他们被排除在主流社会之外，没有自己的话语权，没有与其它群体对话的资格与资本，因此，当其权利被侵害时，农民工自身没有能力维护自己的正当权益。这是农民工工资的拖欠金额之大、时间之久的根本原因所在。从社会大环境来思考造成拖欠农民工工资的原因，我们可以归纳为社会的漠视、政府职责的缺失和农民工自身素质等三个方面。
       
    首先，社会的身份歧视导致对农民工利益的漠视。我国长期的等级制度留给了整个社会强烈的等级意识。长期的城乡二元结构制度使得农民在制度上处于一个较低的等级，从而遭到城市居民的“身份歧视”，从事粗活、脏活、苦活的农民工被他们称之为“土包子”、“乡巴佬”；农民工在为整个社会做出了巨大牺牲，从事着繁重、危险、脏乱等城市人不愿从事的工作，不仅工资水平明显低于城市居民，其劳动往往得不到整个社会的认可，经常受到城市居民的压制和排挤。一些机关的工作人员，尤其是工商、公安、税务、城管等工作人员不按法律办事，随意侵害和剥夺农民工的合法权益，对那些他们认为“不听话”的农民工轻则罚款，重则殴打、拘留等。而有些企业随意解雇农民工，甚至把以牺牲农民工的利益来保护城市居民的利益作为政绩来体现；许多城镇学校对农民工子女就学有诸多限制，动不动就让其“集资”等等行为可以说比比皆是。一些善钻营分子利用社会对农民工利益的漠视，肆无忌弹地侵害农民工权益。整个社会对农民工的歧视和对农民工利益的漠视就成为拖欠农民工工资的现实土壤。
       
    其次，政府职责的缺失。一是就业歧视与保护制度缺位。在对待农民工方面，政府过去更多的是从维护城镇居民的利益出发，尽管已有近亿的农民工，但对其就业、保障的法律法规仍然是空白。现有的《劳动法》保护的主要是狭义的劳动关系当事人(即职工)，农业劳动力属于《劳动法》规定上的“广义劳动者”，其劳动权利如何得到保障并无规定。2003年3月20日劳动与社会保障部在给最高人民法院“关于农民工适用劳动法律有关问题的复函”中才第一次明确法律适用范围“凡与用人单位建立劳动关系的农民工，应当适用《劳动法》，发生工伤事故的，应适用《企业职工工伤保险试行办法》”。在这种情况下，当农民工的工资被拖欠时，他们面临着制度上的歧视，在与企业的博奕中他们处于绝对的劣势。二是有法不依。有关政府部门承认农民工在城市发展中不可替代的客观作用，但又把农民工视为特定因素，实施的主要是管治、限制、防范为主的政策，长期没有将与农民工劳动相关的权益纳入自己的监督管理职责范畴。在发生农民工工资被拖欠的情况时，有关部门并不积极处理，有的地方政府或其职能部门甚至还扮演着与不法雇主相互勾结、共同损害农民工权益的不光彩角色。三是政府在清欠工作中的角色冲突。政府职责之一是建立公共产品来满足广大人民群众的根本利益和需求，但一些地方政府片面追求GDP的增长，盲目上马一些财力所不容许的项目--这使政府在清欠工作中面临着尴尬:一方面，政府作为工程款的拖欠者，是被清欠的对象，另一方面，政府又在扮演着清欠工作的执行者。在这种情况下，政府权力参与市场经济，很难保证政府在执行过程当中的公平与公正。
       
    此外，有些领导打着“招商引资”的幌子，主动积极地对市场竞争中的社会强者（私营业主、外来投资者等）提供倾斜政策，而对于市场竞争中的社会弱者（农民工）则采取压制和不闻不问的措施，严重破坏了政府的公正形象，间接地造成了农民工工资的拖欠。
       
    其三，农民工自身素质的影响。由于环境的差异，农民工的文化水平普遍较低，文盲、半文盲居多，导致他们文化素质不高，文化修养低，在以信息、知识为特征的现代社会无法跟上社会发展变化的节奏，知识、技能赶不上潮流的变化，民工的卫生意识、健康意识与城市居民也存在较大差距。几千年的中国农村的家族制度的影响，农民工的民主、法制观念不强，维权意识较低。这些在客观上为歧视农民工和拖欠农民工工资提供了一种心理基础。

解决农民工工资拖欠问题的对策

    解决农民工工资的拖欠问题必须从着眼于整个社会系统，全方位、多角度地构建一种长效机制，才能从源头上防止拖欠的产生。建立长效机制主要从社会和政府这两个角度去考虑。
       
    1、提高整个社会的责任感，消除对农民工的歧视。首先要倡导公平和诚信观念。目前城市农民工的生活状况在总体上不容乐观，他们不仅在物质生活方面处于低水平、低层次状态，而且在精神生活方面也处于严重缺乏状态，生活质量和承受力都比较低。与此同时，一些单位、职工与市民对农民工存在较重的歧视心理和歧视行为，更多的人把农民工视为社会下层人。这种较普遍的社会意识，导致整个社会漠视农民工的利益，在有人侵犯农民工合法权益的时候，无人为农民工这个弱势群体说话；农民工工资的拖欠形成一种普遍现象就是这种社会意识的表现。
       
    因此，要解决拖欠农民工工资的问题需要从社会环境入手，在全社会提倡公平观念，培养强势社会群体对弱势人群的同情心和责任感；利用大众传播媒介，开展反对社会歧视的宣传,在全社会范围内形成关爱农民工等弱势群体的良好风气，为农民工创造一个良好的工作环境；同时，利用舆论的导向功能，增强企业与雇主的社会责任，倡导企业与雇主理性经营和人道管理。至少应当恪守守法经营的道德底线，严格自律。只要企业与雇主具有社会责任感并自觉担负起这种责任，拖欠农民工工资问题就有了根治的基础。其次要强化新闻媒体的监督职能。农民工作为社会弱势群体，他们没有自己的话语权，新闻媒体对拖欠农民工工资问题的监督和呼吁就显得格外重要。
       
    2、加强立法，建立有效的监管制度。政府在解决农民工工资问题中的作用是无庸置疑的，建立长效的预防机制任重而道远。首先，加快建立《农民工权益保护法》，为处罚拖欠农民工工资行为提供具体的、可供操作的法律规范与依据。在逐步健全法律法规的基础上，还必须尽快制定配套而公平的社会就业政策，使农民工享受与城镇居民平等的就业和社会保障权利。加大对蓄意拖欠农民工工资的用工单位的查处和处理力度，建立“农民工”的工资发放的长效管理机制。注意将制度建设贯穿于纠正拖欠和克扣农民工工资工作中，努力做到事前有效防范，事中有力监管，事后严肃处理。进一步规范了企业工资支付行为，保证农民工工资的及时兑现。其次，加强农民工的培训，积极引导农民工自己维权。农民工由于自身素质的原因，其法律意识薄弱，维权意识不强，对保护农民工的相关法律法规并不清楚，也不知道通过什么途径去维权。因此，很有必要对农民工进行相关的培训，教育农民工利用合理合法的工具维护自身的利益，引导农民工自己组织或参与工会团体，在增强农民工自己维权的同时推进有组织的维权，防止企业对农民的侵害。政府虽然有着维护农民工权益的天然职责，但不能包办农民工的权益问题。政府可以通过一时一地的个案表明态度，但只具有象征意义，仅靠政府行政行难以解决农民工工资拖欠的全部问题。 
       
    总之，解决拖欠农民工工资问题是一个全方位的系统工程。除了强化政府对企业的监管职能外，还要加快立法和制度改革，消除对农民工的制度歧视。重视对农民工进行培训和教育，提高农民工的综合素质，在引导农民工自主维权的同时，不应忽视动员整个社会消除对农民工的歧视，培养社会成员的公平和诚信意识，逐渐动摇和消除歧视农民工的社会基础。
       
    （作者分别为：中国农业大学社会学系硕士研究生，中国农业大学社会学系教授）