【 信息发布时间:2011-08-01  阅读次数:】 【我要打印】 【关闭】
一年多来,关于地方城投负债风险的讨论一直没有停息,近期随着个别城投的债务危机出现,又将这轮讨论推向了一个新的高潮。针对债务风险的防范,各界纷纷开出药方,政府也采取了积极的应对措施。但是,总体来说,权宜之计居多,治标不治本。为切实解决此问题,还需围绕城投负债性质及形成过程进行深层次挖掘,从根本入手,提出针对性的解决方案。
城投负债作为地方政府性负债,属于政府投资管理范畴
国家审计署在2010年度审计报告中,对地方城投负债做出了清晰的性质界定。报告将6576家地方融资平台公司纳入审计范围,对地方城投负债视为地方政府性负债,并明确提出“地方政府性债务为弥补地方财力不足、推动地方经济社会发展发挥了一定的积极作用”。
地方政府性负债主要是为满足公共支出需要形成的,与地方政府投资行为紧密相连。考虑到地方城投主要负责城市基础设施及重点民生工程等公共产品的资金投入,其投资行为也应界定为政府投资行为,应纳入地方政府投资管理范畴。
政府投资管理存在决策与执行脱节的问题
政府投资在性质上是经济管理手段,运用得好能有效配置资源并为优化资源配置创造基础条件,是政府利用有形之手干预经济的具体表现。在社会资本不愿或无法进入的领域,政府投资发挥了举足轻重的作用。对于大多数地方来说,其尚处于城市化进程的初级阶段,需要政府投资的领域很多,但地方政府财力有限,想办法融资成为地方政府的惟一选择。
根据我国的相关规定,地方政府不能直接融资,于是城投公司应运而生。作为地方政府的融资平台,城投公司承担了替政府对外融资的重要职能,主要负责资金的筹集和使用。在以往的运作当中,资金偿还主要由地方政府直接或间接负责,但是随着相关规定的出台,城投公司融资资金的偿还要由公司自身负责。从性质看,资金的筹集、使用和偿还都属于政府投资管理中的执行环节,由城投公司来执行;但是决策环节还是掌握在地方政府手中,决策与执行的脱节成为城投债务风险的隐患。
探讨城投债务风险应重新审视投资决策环节
2010年国发19号文及财预412号、银监34和110号文等部门文件,将重点放在了债务风险的处理方面。如果将这些措施与地方政府投资管理的两大环节对应起来看,关于城投债务的处理意见主要集中在执行环节,对决策环节虽有涉及,但尚未进行系统剖析。
地方政府投资决策是政府投资管理的关键环节。地方政府投资决策需综合考虑融资及建设等方面可能存在的问题,是整合的过程;而执行环节是决策转化为实际的过程。一般而言,都是决策在先,转化在后,从政府投资决策找原因这个逻辑起点出发,更加有利于发现地方政府性债务隐患存在的深层问题。
通常来讲,在投资决策环节就应该系统考虑执行环节的一系列问题,包括从哪里融资、如何使用、筹集的资金能否偿还以及如何偿还等。从目前所反映出的地方政府债务危机来看,很显然之前的投资决策环节是存在严重问题的,“知难而上”、“硬着头皮上”、“领导说了就上”等思想导致投资决策失误,投资风险不断累积。
理顺投资决策与执行之间的关系,系统规避债务风险
从政府投资管理的各个环节来看,投资决策和资金筹措之间的关系最为密切。从正常逻辑来看,一项合理的政府投资决策,必然有较好的融资成效,这一点在融资环节中会得到验证。另外,资金筹措、资金使用和资金偿还在实施过程中需要有很好的衔接,如果衔接不好,则会造成短期债务负担加重、债务偿还违约等后果。国家审计署2010年度审计报告中所提及的“部分融资平台公司管理不规范,盈利能力和偿债能力较弱”,或多或少也与这些环节衔接不好有关系。
地方政府投资决策过程中也应充分考虑建设实施对融资的影响,从操作层面整合规划、财政、建设等专业管理领域,提高建设实施管理效率,为市场融资提供良好的环境基础。另外,也应对地方政府投资管理与市场对接的关键环节进行调整,适当引入市场经济评价机制。如对采用招标方式的项目,可以把能否成功开标作为市场经济评价的依据。如果项目流标了,此时政府就应对项目重新进行审视,视情况决定是否需调整项目条件或者放弃项目(在条件无法满足的情况下)。再如,对于需要政府投入一定资金的项目,在招标时,可将政府投入资金比例作为一项招标条件,一旦投资人要求的比例超出政府承受范围,项目可以暂缓实施或重新调整投资决策。总之,政府应视市场的反应、经济因素等来综合决策要不要上项目、项目的条件怎样定,而不是见了项目就要上,有没有条件都要上。
地方政府投资决策过程应充分考虑实施成效,强化整体资源统筹及项目整合。从公众需求角度看,大多希望政府尽快改善或增加现有公共产品供应,政府为满足社会效益需要自然有投资冲动;但从产品供给角度看,必须要在地方政府及社会经济水平可承受的范围内,即要从投入产出角度考虑公共产品的经济性。资金筹措过程实际上也是通过市场这只无形之手对项目进行经济性评价的过程,资金能否顺利筹措对投资决策成败的影响很大。为此,需要地方政府在资源统筹基础上,通过合理设置项目条件,将纯公益项目包装成经营性或准经营性项目向市场招商推介,实现从招施工单位向招投资人的转变,这不仅能有效减轻政府及城投公司的资金压力,也能有效提高社会资金的利用效率。