城市开发投融资中的合同管理
【 信息发布时间：2008-09-18 阅读次数：】
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在城市开发建设过程中，有一种形式普遍为二、三线城市政府所接受，那就是政府与投资人进行土地一级开发合作。基本形式是由投资人出资完成土地的熟化，投资人从获取的土地增值收益中取得一部分作为投资盈利，政府用土地增值收益中的另一部分完成其他配套设施的建设，从而加快城市化的进程，这有利于解决城市化进程中的一系列资金问题。然而，这样的合作模式会否引发新的问题，又该如何解决？城市开发市场化
投融资易引发的问题
一个城市的开发建设，需要巨额资金的投入，对很多城市而言，仅仅依靠城市政府的财政资金、政府债券以及有限的银行贷款，往往很难满足城市开发过程中几年时间内多个重大项目相继启动的资金需要，通过市场化手段吸引社会投资人的介入成为部分城市解决城建资金难题的普遍趋势。然而，在城市开发建设的市场化投融资实践中，资金压力虽在一定时期内得到了缓解，却相继引发了一系列新的问题，主要包括：
一是政府与投资人的角色定位不明确、责权不清，导致合作不畅。在许多城市开发建设的市场化融资项目中，城市政府往往因资金压力、政绩考核等多方面原因更加关注融资额度，在与投资人的沟通合作中也常常将工作重心放在融资建设的“量”上，却对融资后的建设成果疏于管控，融资建设的“质”无法保障；而参与城市开发建设的投资人，在对融资项目投资建设的过程中往往也作为责任主体负责项目的建设管理，社会投资人通常以追求盈利和保障资金周转为投资目标，在完成城市功能项目建设和实现社会效益方面则不可能完全替代政府履行职责。这样一来，城市功能性建设项目不合标准甚至该建未建的现象便屡屡发生，融资问题解决了，但建设需要并没有满足。
在出现类似问题时，由于合作伊始并没有对政府与投资人双方的责任范围进行清晰的界定，双方的协调变得无“据”可依。即使城市政府能够通过其强势地位，推动部分问题的解决，政府的市场信誉也会受到严重影响，对后续的市场化运作极为不利。
二是对投资项目的可行性缺乏系统的分析，造成市场化运作难以持续。在进行市场化融资的过程中，很多城市政府急于填补当前的资金缺口，却没有顾及项目的可持续性和财务可行性。当前的资金问题解决了，常常是城市政府提前使用了未来的城市资源并预支了政府信用，为城市未来的经营管理留下沉重的债务负担和更大的资金缺口，为城市的建设发展留下无穷隐患。
三是项目的风险管理和目标管理不明确，政府与投资人的合作难以如约执行。很多城市在通过市场化手段进行融资时，政府与投资人双方都没有充分理解和分析未来的合作目标及合作风险，缺少风险防范和目标管理的保障机制。类似政府换届、投资条件和投资环境发生变化等不可避免的情况一旦发生，政府与投资人的合作便会受到影响，双方产生严重分歧甚至导致违约、中止。
当上述问题发生时，不仅作为开发建设主体的城市政府与社会投资人的正当权益无法得到保障，城市居民及企业住户等其他利益群体的权益也会受到侵害。实践表明，在市场投融资操作过程中，划清责任主体的职责边界、进行科学的财务可行性分析并建立有效的目标管理和风险管理机制，是保障投融资各相关群体权益的必要环节，而合同管理正是涵盖这些环节的一项重要措施。合同管理对解决市场化
投融资问题至关重要
合同管理是市场化融资进行城市开发建设这一整体项目管理中的一项重要内容，分为三个主要阶段：
第一阶段，合同的起草。在起草之初，须梳理清楚合作双方在城市开发建设系统中的角色定位，明确双方的职责边界，确定合作方式及合作期限，并进行系统的财务分析。
财务分析的过程，是将政府及投资人的可用资源盘整清楚并与市场进行有效对接的过程，也是通过财务可行性研究验证项目是否可持续的过程。如果对项目的财务分析显示项目可行，则可起草合同文件；如果动态的财务分析表明项目不可持续，则需与政府进一步协调，获得政府更多支持措施，使项目的实施能够为政府管理与市场运作同时接受，再行起草合同文件。
第二阶段，合同的谈判与签署。在合同框架起草完毕后，即是双方就合同条款的谈判。谈判的第一步是双方就共同的框架进行交流，例如投资成本如何弥补以及收入如何分配等，框架条款达成一致，后续的谈判工作就会比较顺利。谈判的第二步是关键条款的协商，例如建立应对风险的保障机制和目标管理的沟通机制等。在完成第三步合同细节及法律符合性校验后，即可签署合同。
第三阶段，合同执行阶段的管理。合同的执行阶段是整个合同管理过程中最为重要的阶段，关乎合同管理的成败，进而影响投融资活动的成败。
合同的执行过程中，由于政府换届、政策变化等导致的违约行为是城市开发建设市场化融资过程中的常见问题，而开发建设进度的把握也常常涉及政府与投资人双方的交叉责任，尽管合同中对风险、损失的处理及解决原则有明确约定，但合作双方却往往从各自角度出发，纠缠于分歧与矛盾的处理，并不能妥善解决操作中的实际问题，更难以推动开发建设的进展。
在处理合作中的分歧与开发建设的问题时，一个关键环节是项目的目标管理。在许多城市的投融资项目实践中，目标管理是很容易被忽视的环节，在项目管理中处于缺位状态。事实上，只有注重目标管理，使合作双方能够围绕共同目标去理解合同及合作过程中出现的问题，才能在问题出现时，使政府与投资人之间的应变与沟通更为顺畅，从而尽快统一意见、解决问题，并有力推动下一步的开发建设。