2004年论文评选：如何推行经评审的最低投标价法

如何推行经评审的最低投标价法

扬州市唯诚建设工程咨询代理有限公司   倪  俭

2000年1月1日开始实施的《中华人民共和国招标投标法》允许招标人选择经评审的投标价格最低的投标人中标。建设部第89号令（2001年6月）将这种方法称为经评审的最低投标价法。国家计委等七部委联合发布的12号令（2001年7月）则明确指出，经评审的最低投标价法一般适用于具有通用技术、性能标准或者招标人对其技术、性能没有特殊要求的招标项目。实践中常将这种方法简称为低价中标。笔者参加组织了近20项低价中标的工程招标，既体验到采用低价中标的显著优点，也充分地认识到我国现状离低价中标所要求的必要条件还有很大的距离。

低价中标是国际上通行的招标评标方法，在我国推行低价中标的实践中也表现出了显著的优点：一是有效降低工程造价。一个原因是定额和预算价格与实际情况不符，另一个原因是竞争引起降价；二是有较好的反腐倡廉效果。传统的评标方法对标底有很大的依赖性，部分地区实行的“公开标底，按承包商让利计算报价得分”则形同数学游戏，技术标评分受评委主观因素影响较大，串标、串评委的现象时有发生，低价中标可以防止暗箱操作；三是对承包商有很大的促进作用。低价中标迫使承包商加强管理、提高质量、降低成本、提升企业信誉。

低价中标存在的问题可概括为两个方面：一是支付不是报价的函数。即承包商以超低价中标，在实施中以变更、签证、索赔等名义抬高决算价，使低价中标失去意义；二是低价低质、“胡子工程”，甚至不讲信用，耍赖皮。

在现有条件下，推行低价中标须做好以下五方面的工作。

1．完善招标信息系统，体现公开原则

基于网络平台的招标信息系统，实现全省甚至全国联网，有利于提高透明度，体现公开的原则。该系统应具备五项功能。

1.1公开发布招标信息。

招标投标活动应不受地区或者部门的限制，任何单位和个人不得违法限制或排斥本地区或本系统以外的法人或者其他组织参加投标，不得以任何方式非法干涉招标投标活动。依法必须招标的项目应在统一的招标信息系统内公开发布招标信息。

1.2公布承包商资质及信誉状况

在网上公布承包商资质类别、资质等级、营业范围、管理人员名单、执业资格及注册情况、主要机械设备、资信等级、ISO9000认证情况、主要施工业绩等，为严格资格预审，防止挂靠行为打好基础。

1.3为各相关单位提供主页空间

造价管理部门、造价咨询单位、招标代理机构、设备供应商、材料供应商、承包商、劳务公司等单位在网络平台上创建各自的主页，发布各类供应及基础价格信息。尤其要鼓励造价咨询单位发布各类价格信息，作为对造价管理部门价格信息的补充与平衡。

1.4发布工程竣工报告

将竣工工程的实际工期、结算造价、竣工工程质量与合同目标对比并公布，对相应的变更、签证、索赔等可作出必要的说明。这不仅可以提高承包商承诺价值和违约成本，对业主行为也有一定的约束作用。

1.5充分发挥舆论的监督作用

招标信息系统内设立举报信箱和BBS论坛，在一定的管理条件下，发挥舆论的监督作用。

2．  规范市场准入制度，体现公平原则

2.1建立健全社会保障体系

建立健全社会保障体系，实行养老保险、失业保险、女工生育保险一体化管理，可以减轻国有建筑企业的沉重负担，使之与其他类型的承包商处于同样的起跑线上。

2.2推进国有建筑企业改制

目前，大型建筑企业大部分为国有企业，由于建筑行业属于劳务密集型，现阶段劳动力严重过剩，竞争十分激烈，单一的所有制形式，不利于调动生产积极性，国有建筑企业应吸呐社会、个人资本，实现资产重组，按现代企业制度组建股份制企业集团；中小国有、集体企业则实行股份合作制，使经营者成为所有者，激发其积极性。

2.3改革建筑企业资质类别划分办法

现有的资质类别划分方法造成了不同素质和特点的企业在同一平台上竞争，结果是大的不强、小的不专、专的不精，难以发挥各自的优势。按国际惯例和建设部新的资质管理办法，依照企业实力、规模、特点，划分为总承包、专业承包和劳务分包三个类别，不同类别和不同层次的企业可以发挥各自的优势，分别体现出强、专、精的特点。

2.4完善从业人员资格认证办法

按国际惯例，建设工程技术人员、经济管理人员等均应进行资格认证和注册管理，实行严格的市场准入制度。目前，我国已经开考了建筑师、结构工程师、监理工程师、造价工程师，项目经理、总监、现场十大员等也有相应的培养与考试制度，但有些岗位，如项目经理从业人员的素质还存在不少问题，今后应逐步建立重要岗位专家管理机制、法人与自然人相结合的责任机制，在此基础上，逐步建立职业责任险和索赔制度，从而提高管理水平，防范质量事故，确保工程安全，也促进从业人员重视个人信誉。

2.5推行工程施工总承包管理模式

现阶段，工程肢解、转包、挂靠现象比较严重，借鉴国际惯例，实行总承包管理模式，专业分包队伍通过竞争确定，形成分包对总包负责、总包对业主方负责的管理体制。

3.工程造价管理体系市场化

长期以来，我国工程造价管理体系单一，低价中标要求投标人有独立的估价信息，这就要求工程造价管理完全市场化。

3.1采用工程量清单报价

推行工程量清单及按工程量清单报价，是改革传统造价管理模式的切入点。编制高水平的工程量清单是形成合理工程造价的前提条件。工程量清单是指按照招标要求和施工设计图纸，依据统一的工程量计算规则和统一的施工项目划分规定，计算拟建招标工程的分部分项实物工程量，作为招标文件的组成部分，供投标单位逐项填报单价。

3.2研究并不断完善工程量计算规则

研究并完善工程量计算规则是改革工程造价计价、定价模式的关键步骤。这包括三个层次的问题：一是不同专业之间的统一与协调。长期以来，由于条块分割，形成了庞大的定额体系，同样的或相似的工程内容，因为分属不同的专业其定额消耗量及造价各不相同，采用低价中标的定价方式必将打破这种条块分割形成的价格壁垒，为使不同专业定额之间具有一定的可比性，并实现不同专业定额之间的信息共享，应加强相互间的统一与协调，逐步形成一体化的定额体系。二是同一专业内的项目划分应科学合理。工程量计算规则中的章节划分应与分部分项工程分类、施工程序相对应，方便承包商的报价与管理，计量单位则应尽量体现“统筹法”中的一量多用的思想。三是计量规则应与低价中标的思想相吻合。计量结果应不受承包商的措施、方法、方案等内容的影响。例如，模板、脚手架等，可列为施工措施费用，不作为工程量计量；土方开挖只提供净工程量，坡度、开挖工具、开挖方案由投标人自行确定。

3.3改革并利用现有定额

我国已有的定额体系是工程造价的宝贵财富，并不因推行低价中标而失去作用，但必须对现行定额作必要的改革。

（1）定额仍是计价的重要手段

我国承包商长期依赖造价管理部门发布的定额，普遍不具备编制企业定额的能力；长期延用的定价模式是比谁接近标底，致使承包商失去编制企业定额的动力；原有的费用划分方法和企业财务制度给企业定额的制定增加了难度，有时企业很核准本企业的真实成本。

目前企业定额还不够成熟，随着低价中标的广泛应用，承包商、中介机构将逐步建成自己的消耗定额体系。

（2）定额的制定过程要引入市场机制

现在定额编制周期长，参与人员少。应发挥造价协会和中介机构的作用，联合资深专家在网络平台上定期发布和修正定额消耗量及价格信息，为适应新材料、新工艺、新机具的应用，信息周期可以是周、旬、月、季。

3.4标底的编制及确定"合理价"范围
    标底的作用是业主对招标工程项目造价的预测或是控制标准。它应按照招标书提供的工程量清单以综合单价的形式编制，反映社会平均成本。
    工程造价"合理"区间的确定，是合理最低评标价法的关键点和难点。为体现"合理"，让工程中标价格低得有”度"，同时又保证各投标报价的"竞争性"，可以根据招标文件的具体要求，以标底为基准，分别确定上下限值。如果有报价低于标底的下限，评委会应对投标人进行询标，如果投标人能证实没有低于该企业的成本价，则仍算有效。因为合理的范围测评非常困难，我们要建立保障合理最低评标价法的系统工程来保证企业不低于成本价投标。
4．提高招标工作质量。

4.1规范招标人行为

招标人的代表是招标工作的核心。招标人代表必须完全代表招标人的利益，若招标人代表谋求个人利益或迫于某种压力而对投标人存有偏见，招标工作很难体现公正、公平的原则。可以认为，招标人及招标人代表有选择最优承包商的真实意愿是招标成功的关键。因此，对于政府投资或国有资产控股的工程项目，招标过程应有监察、纪检等部门的介入，并充分发挥舆论的监督作用。低价中标对招标过程、招标文件提出了更高的要求，我国推行招标代理时间不长，许多业主对招标代理的意义和作用还存有偏见，有些业主甚至提出“若能让业主的意中人中标”就托委代理的错误要求，这就曲解了招标代理的真正意图。相信经过一段时间的实践和宣传，招标代理也能象监理一样为越来越多的业主接受。

4.2提高设计质量

提高设计质量有两种思路。一是提高设计的精度与深度，从而为提高报价精度打下基础。为此可以建立设计赔偿和设计保险制度，以巨大的经济责任促使设计单位和设计人员提高设计质量。同时还可以实行严格的设计审查制度，杜绝因设计原因造成的工程质量问题。另一条思路是推行带施工图的总承包，由承包商绘制施工图，可以更切合工程实际，有效降低工程造价，避免因设计不当造成的大量浪费。

4.3招标文件应细致周密

采用低价中标方法的招标文件应努力为各投标人提供一个平等竞争的投标基础，除满足通常要求外，更应注重工程量清单的编制，对主要材料的品种、规格、质量要求，以及成品质量标准、施工工程范围、工程结算方式、付款方式等一切可能影响报价的因素均应作出明确规定，尽量少留活口，减少工程实施中的争议。

4.4严格资格预审

建设部第89号令（2001）第十六条规定：招标人可要求投标人提供企业资质、业绩、技术、装备、财务状况和拟派出的项目经理及主要技术人员的简历、业绩等证明材料。实践中，防范挂靠十分困难。一是挂靠的核心人物——包工头一般在幕后操纵，预审时难以识别真面目；二是即使发现他是挂靠，但由于手续齐全，找不出不让其通过预审的正当理由。因为投标阶段，包工头仅需提供被挂靠单位法人委托书和项目经理证书，即可参加投标，中标后交纳一定的管理费就可以施工甚至转包。较为有效的防范措施是：

（1）要求投标人的法人委托书提交工程所在地公证；

（2）要求投标人提供项目经理及现场主要管理人员（5~7名）的真实身份证明及执业资格文件，并规定中标后施工期间上述人员均需到场并押证；

（3）要求投标人提供用于该投标工程的主要机械的详细资料（甚至照片），施工期间上述机械须按时进场；

（4）严格执行投标保函和履约保函制度。

4.5实施价格评审

评标委员会依据招标文件中规定的评标价格调整方法，对所有投标人的投标报价以及投标文件的商务部分作必要的价格调整，工作内容有以下几个方面。

（1）对工期、质量等非价格因素进行合理的折算。

提前工期，相当于价格降低，反之相当于价格提高；提高工程质量，可以减少维修费用，增强使用功能或延长使用寿命，相当于价格降低。价格评审中，可以将这些非价格因素按既定的折算方法折算成价格。需要注意的事，投标人所报工期、质量只是一种预期，因此只有在有保证和担保措施的前提下，上述折算才有价值。

（2）剔除报价中不合理因素

价格评审中，应对各投标人报价进行详细的对比分析，对个别材料品种、质量标准等与招标文件不符的内容调整到统一的口径，这就要求招标文件必须严密，同时也要求建筑产品进一步标准化。

（3）商务评价与调整

价格评审中，可对承包商有关商务方面的优惠条件，如支付、汇率、让利等进行恰当的评价与调整。在上述三项评价的基础上填写“标价比较表”，汇总出各投标人经评审的最终投标价。

（4）认定投标人报价是否低于其成本价

招标投标法第四十一条规定：投标人投标价格低于成本价的不能成为中标人。认定投标人报价是否低于成本价是价格评审的重要内容。由于影响成本的因素众多，且各企业成本为个别成本，因此这项工作有相当的难度。笔者参与的工程评标中，曾经认定了一些投标人报价低于成本价，是因为报价中确实存在若干项单价远远地低于市场价格。随着投标人不断积累报价经验，今后认定是否低于成本价将越来越困难。

5.确保低价中标顺利实施的保证措施

5.1严格监理行为

如果说招标是工程项目的“立法”过程，监理则是工程项目的“执法”过程。工程监理是工程项目质量的保证。工程项目质量不仅包括传统的工期、质量、造价三大指标，还应加上安全、环保和文明施工构成较完整的项目质量评价体系。为严格监理行为，工程监理应实行公开招标并推行区域回避制度，以监理队伍的信誉、能力、业绩、价格为依据，择优选择监理单位。

5.2实行工程担保制度

目前，业主和承包商相互承诺的履约方式缺乏简捷有效的制约机制，任何一方违约，都会造成双方损失。拖欠款问题严重困扰承包商的发展。必须按国际惯例建立承包商履约保证担保和业主支付工程款保证担保制度，一方违约，由第三方代为履约或负责赔偿，确保工程顺利进行。

5.3建立工程保险制度

工程保险是风险转移的有效途径。低价中标必然造成微利，投标人抵抗风险的能力降低，我国的工程保险起步较晚，与国际惯例相比有较大的差距，今后对一些基本险种可以强制推行。

5.4规范施工索赔

施工索赔已推行多年，实际工作中承包商往往以签证、变更等名义追加工程款，但不愿称之为索赔。原因之一是传统文化不崇尚索赔这个说法；二是业主的心态希望高人一等，承包商不敢称这种正当的要求为索赔。而低价中标必然与施工索赔相伴随，因此必须加强宣传，打破传统文化的障碍，使施工索赔名正言顺、理直气壮地展开，这也是规范业主为的有效途径。

5.5推行竣工报告制度

竣工报告制度是指竣工后将工程实际情况与中标情况、合同情况对比分析，填写规定表格并公开发布，对施工中的违约行为一并曝光，这是防范超低价中标后支付不是报价的函数的重要手段。